以下文章來源于持志以恒2020 ，作者羅志恒 原文鏈接 粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長：羅志恒 分析師：牛琴
摘要 城投公司自誕生之日起就與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著千絲萬縷的聯(lián)系，其歷史重要作用不容否認(rèn)。但當(dāng)前，全球百年未有之變局在加速演進(jìn)，內(nèi)外部的風(fēng)險挑戰(zhàn)不可小覷，防范化解重大風(fēng)險仍是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要任務(wù)，是高質(zhì)量發(fā)展過程中的重要任務(wù)。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的核心之一就是推動城投平臺轉(zhuǎn)型，城投平臺轉(zhuǎn)型的成功標(biāo)志不只是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，還是地方政府與城投平臺關(guān)系的重塑。地方政府在其與城投平臺的關(guān)系中應(yīng)只具有兩重身份：其一是股東及出資人身份參與公司治理，其二是市場秩序和公共產(chǎn)品的提供者。自中央提出制定實施一攬子化債方案以來，財政部、中國人民銀行等部門及各地政府積極落實中央部署，持續(xù)推動財政、金融協(xié)同化債，地方債務(wù)風(fēng)險總體得到緩釋，無序擴(kuò)張的勢頭得到遏制。為了從微觀層面更好地了解在化債背景下，城投公司遇到的困難以及城投公司轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，我們選取華北、華東、華中、華南、西南、西北等具有代表性的城投公司進(jìn)行調(diào)研。主要圍繞以下問題開展：一是如何看待城投轉(zhuǎn)型這一問題，城投轉(zhuǎn)型是否是偽命題？二是城投公司轉(zhuǎn)型過程中遇到哪些困難？三是期待中央出臺何種支持政策？本文我們僅做簡要歸納，更多的是將第一手的調(diào)研資料相對完整地呈現(xiàn)給讀者。前期我們已發(fā)布報告《城投轉(zhuǎn)型的實質(zhì)與前提》，本文是城投轉(zhuǎn)型研究系列之二，后續(xù)將陸續(xù)發(fā)布《城投轉(zhuǎn)型的策略與方向》《地方化債的舉措與效果》《隱性債務(wù)測算及債務(wù)變化2024：基于城投年報的測算》以及成功的化債案例，同時預(yù)計在6月出版《城投轉(zhuǎn)型向何處去：基于化債和國資國企高質(zhì)量發(fā)展的視角》。風(fēng)險提示：所選城投公司的訪談未必代表全局。 目錄 一、對于當(dāng)前化債及城投轉(zhuǎn)型的六大基本判斷
二、調(diào)研實錄 （一）華北某省級城投公司 ?。ǘ┤A北某區(qū)縣級城投公司 ?。ㄈ┤A東某地市級城投公司 （四）華東某地市級城投公司 ?。ㄎ澹┤A中某地市級城投公司 ?。┤A南某區(qū)縣級城投公司 ?。ㄆ撸┤A南某地市級城投公司 ?。ò耍┪髂夏硡^(qū)縣級城投公司 ?。ň牛┪鞅蹦硡^(qū)縣級城投公司
正文
一、對于當(dāng)前化債及城投轉(zhuǎn)型的六大基本判斷 1.一攬子化債以來，化債取得重大成效，總體債務(wù)風(fēng)險緩釋。主要體現(xiàn)為流動性風(fēng)險緩解、隱性債務(wù)顯性化、地方債務(wù)無序擴(kuò)張勢頭得到控制等方面。解決流動性風(fēng)險是化債的第一要務(wù)，避免暴雷導(dǎo)致信用環(huán)境的惡化，為在發(fā)展中化債創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。在此基礎(chǔ)上要盡快建立長效機(jī)制，包括財政體制改革、推動城投整合和轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等（詳見《防范化解隱性債務(wù)：形勢、問題與14條綜合對策》）。 2.總體來看，化債方式主要包括控增化存、降息展期、壓降支出、盤活“三資”償債，財政金融協(xié)同化債，以時間換空間。關(guān)于化債，中央主要有三條主線、地方主要有六種方式。地方尤其是地市與區(qū)縣層面強調(diào)“一地一策、一企一策、一債一策”的精準(zhǔn)式化債和“1+N”組合拳式化債方案。其中“1”指化債總方案、“N”指化債子方案。例如，天津“1+10”、甘肅“1+10”、江西“1+9”、內(nèi)蒙古“1+8”、陜西“1+5”。具體來看，地方化債工具箱主要有六大措施：一是爭取中央、上級化債支持，包括各地爭取中央支持發(fā)行特殊再融資債券、申報建制縣風(fēng)險化解試點等；二是通過增收節(jié)支、盤活“三資”等籌措化債資金；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融化債，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商降息展期，以時間換空間；四是設(shè)立應(yīng)急周轉(zhuǎn)基金、債務(wù)風(fēng)險基金等類似基金，解決短期流動性風(fēng)險；五是加快推動城投平臺分類處置、整合和市場化轉(zhuǎn)型；六是加強政府債務(wù)風(fēng)險防控預(yù)警機(jī)制。 3.化債取得成績的同時也要謹(jǐn)防收縮效應(yīng)，要進(jìn)一步統(tǒng)籌化債與發(fā)展，統(tǒng)籌防風(fēng)險與謀發(fā)展，要堅持在發(fā)展中化債，要堅持防范化解的是風(fēng)險而非債務(wù)規(guī)模，決不能出現(xiàn)一刀切的化債政策而引發(fā)新的風(fēng)險。其一，化債的目標(biāo)是化解債務(wù)風(fēng)險，而不是債務(wù)規(guī)模，不能出現(xiàn)為了壓降債務(wù)規(guī)模而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長受限、債務(wù)風(fēng)險反而被動提高的情形。部分地區(qū)出現(xiàn)了融資環(huán)境收緊導(dǎo)致不得不舉借更高利率的資金償還利息的情況，產(chǎn)生“利息本金化”，增加隱性債務(wù)；也有部分地區(qū)出現(xiàn)了政府投資規(guī)模下降、效率下降的問題。其二，化債要在發(fā)展中解決，要通過優(yōu)化債務(wù)支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率、做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模來降低債務(wù)風(fēng)險，建立同高質(zhì)量發(fā)展相匹配的債務(wù)管理機(jī)制。建議一方面可由省級政府統(tǒng)籌付息，支持區(qū)縣政府繼續(xù)盤活資產(chǎn)資源，另一方面嚴(yán)控新增政府投資項目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，發(fā)揮弱省強市（縣）政府投資的積極性。 4.化債有必要更加精細(xì)化，強化政策間協(xié)同，探索建立資本預(yù)算與債務(wù)預(yù)算，從預(yù)算制度上解決債務(wù)約束力不足以及對應(yīng)資產(chǎn)缺失的問題。一是債務(wù)化解堅持省負(fù)總責(zé)的原則，但同時更加精細(xì)化，逐步建立以地市、區(qū)縣為單位實施更加精準(zhǔn)的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控和防范機(jī)制。二是強化政策間的協(xié)同配合，尤其是強化與環(huán)保、規(guī)劃、審計等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的問題。三是探索逐步建立資本預(yù)算與債務(wù)預(yù)算。目前債務(wù)基本上只是余額限額總量管理，沒有對其細(xì)分結(jié)構(gòu)、投向效果做充分評估，債務(wù)形成的資產(chǎn)也缺乏預(yù)算管理，導(dǎo)致債務(wù)約束力不足、債務(wù)使用效率偏低、債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)缺失等問題。 5.我們調(diào)研的不同區(qū)域不同級別的8家城投公司對城投轉(zhuǎn)型的看法不同，根源在于各自面臨的環(huán)境和資源約束條件不同，這為城投轉(zhuǎn)型研究提供了很好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。區(qū)縣城投和西南、西北地區(qū)的城投大多認(rèn)為轉(zhuǎn)型是偽命題，認(rèn)為只要有地方政府在，就有融資需求，就會有融資平臺；區(qū)縣的資源有限，難以實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型。省級城投和華東、華南地區(qū)城投大多認(rèn)為可以轉(zhuǎn)型，但首先要解決流動性風(fēng)險，其次分類處置，最后在此基礎(chǔ)上需要政府注入資產(chǎn)以及城投自身完善公司治理機(jī)制、提高風(fēng)險管理能力和建立市場化用人機(jī)制等推動轉(zhuǎn)型（詳見本文正文）。 6.城投轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是重塑地方政府與城投平臺的關(guān)系，理順政府與市場的關(guān)系；城投轉(zhuǎn)型的核心是剝離城投公司的政府融資職能、打破市場對于城投公司由地方政府提供隱性擔(dān)保和兜底的預(yù)期，但并非尋求與地方政府完全脫鉤。從城投成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗看，目前城投公司轉(zhuǎn)型可拓展的業(yè)務(wù)方向有以下五大種類，但同時也存在較大風(fēng)險。五大方向包括：一是向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型，成功案例有濟(jì)南城建集團(tuán)有限公司等；二是向地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型，成功案例有北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司等；三是向供水電熱氣、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型，成功案例有上海城投（集團(tuán)）有限公司等；四是向產(chǎn)業(yè)投資類企業(yè)轉(zhuǎn)型，成功案例有瀘州市興瀘投資集團(tuán)有限公司等；五是向資本運營類企業(yè)轉(zhuǎn)型，成功案例有廣州開發(fā)區(qū)控股集團(tuán)有限公司等。由于不同城投公司面臨的基礎(chǔ)條件不同、所處的區(qū)域環(huán)境不同、地方政府可提供的支持不同，城投公司轉(zhuǎn)型需要結(jié)合自身實際情況。例如，在東部沿海城市城投公司開展的市場化業(yè)務(wù)在中西部可能遭遇失敗。由于國內(nèi)行業(yè)內(nèi)競爭激烈，盲目地復(fù)制其他地區(qū)的做法只會帶來產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致一地雞毛。對于城投公司來說，成功的轉(zhuǎn)型不僅要求城投公司自身有轉(zhuǎn)型的意識，還對區(qū)域資源稟賦、當(dāng)?shù)卣С值韧獠織l件要求較高（詳見《城投轉(zhuǎn)型的實質(zhì)與前提》以及后續(xù)即將發(fā)布的案例報告）。
二、調(diào)研實錄 ?。ㄒ唬┤A北某省級城投公司 1.請問貴司在化債背景下遇到哪些困難？ 我們城投公司這些年感到較大的經(jīng)營壓力，自《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號，簡稱“15號文”）發(fā)布之后，城投公司的融資受到限制，金融機(jī)構(gòu)對于城投公司的放款有所收緊。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險持續(xù)攀升，政策進(jìn)一步收緊，城投平臺的市場化融資困難，這種局面延續(xù)到2023年上半年。2023年下半年出臺一攬子化債政策后，我們省級平臺主要依賴中央的幫助，例如省政府發(fā)行特殊再融資債券后給到城投平臺置換、償還部分債務(wù)。其他的話，要用經(jīng)營性現(xiàn)金流或者真金白銀償還債務(wù)。在多種因素疊加下，目前城投公司面臨的壓力很大。 2.當(dāng)前的化債對公司有什么影響？ 有一點困惑是關(guān)于特殊再融資置換隱性債務(wù)的。在化債過程中，平臺公司與地方政府、平臺公司與金融機(jī)構(gòu)之間到底是什么樣的關(guān)系？比方說，地方政府利用特殊再融資債券置換或者平臺公司用自有資產(chǎn)償還以后，是否意味著政府相應(yīng)的支出義務(wù)或者支持責(zé)任就消失了？還有一個很現(xiàn)實的問題，地方政府發(fā)完債券以后，這筆資金到了城投公司以后，城投公司的這部分債務(wù)即地方政府的隱性債務(wù)變成地方政府的顯性債務(wù)了，那政府給城投的這筆資金到底算城投公司欠政府的錢還是政府以資本金的形式注入或者補貼給企業(yè)的？還是說這個過程只是調(diào)整了債權(quán)主體，把原來城投公司欠金融機(jī)構(gòu)的錢變成欠地方政府的錢？以及城投公司以后還要不要償還給地方政府？ 在35號文實施以后還面臨一些現(xiàn)實問題。比方說，在特殊再融資債券償還存量債務(wù)（兌付非標(biāo)和公開債券）以后，城投公司不允許再新增融資，導(dǎo)致公司剛性壓降債務(wù)規(guī)模，就無法投資存量項目或新增項目。從整個區(qū)域來講，我們區(qū)域的債務(wù)規(guī)模有所下降，社會融資規(guī)模的增速可能放緩，同時在融資結(jié)構(gòu)上向銀行貸款傾斜。
?。ǘ┤A北某區(qū)縣級城投公司 1.怎么看待城投轉(zhuǎn)型？ 城投公司轉(zhuǎn)型在目前背景下是大勢所趨，因為傳統(tǒng)的城投業(yè)務(wù)依賴于當(dāng)?shù)卣斦?，而現(xiàn)在區(qū)縣級政府財政非常困難。部分區(qū)縣級政府的財政收入（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）不足以支撐地區(qū)的“三?！敝С?，地方可用財力有限，因此地方財政無力支付對城投平臺的各項欠款。這就造成城投公司只能另外去融資還債續(xù)命，導(dǎo)致非標(biāo)融資過多、融資成本提高。所以此類城投比轉(zhuǎn)型更急迫的事情是能拿到特殊再融資債券等長期限、低成本資金。政府通過此類債券資金償還對城投的欠款，城投公司用這些資金置換高成本的非標(biāo)融資，只有置換高息融資之后城投公司才有精力去轉(zhuǎn)型，否則一直面臨債務(wù)暴雷的風(fēng)險。 2.城投轉(zhuǎn)型中有哪些困難？您理想中的城投未來是什么樣子？ 城投轉(zhuǎn)型的主要困難：城投的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，僅有的經(jīng)營性資產(chǎn)由于各種原因效益較差，這就需要地方政府根據(jù)本地的情況，梳理優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，如特許經(jīng)營權(quán)、砂石資源等，對城投公司進(jìn)行注資，同時可以收（并）購部分優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)，快速壯大資產(chǎn)規(guī)模。 未來城投應(yīng)該是：服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展，掌控該區(qū)域關(guān)系國計民生的產(chǎn)業(yè)，以資本為紐帶，成為助力地方政府高質(zhì)量發(fā)展的助推器。 3.一攬子化債之后，當(dāng)前城投在經(jīng)營、融資中有哪些困難和挑戰(zhàn)？ 我們所在區(qū)域政府沒有拿到特殊再融資債券資金，因此當(dāng)?shù)卣疅o力支付對城投的欠款。即使我們公司拿到市級平臺通過省級平臺借入的“省級紓困資金”，但其資金成本也較高，年化利率超過10%。目前我們公司除了向省里、市里取得少量的化債資金外，主要是以自救為主。我們縣里僅有的主體評級為AA的平臺公司在3899名單內(nèi)，且涉及隱性債務(wù)，因此新增貸款受到限制。目前我們主要是通過謀劃新的項目爭取貸款、爭取流動資金貸款等手段來實現(xiàn)債務(wù)間的接續(xù)。 由于城投平臺缺少經(jīng)營收入來源，地方政府又無力支付欠款，在還本付息節(jié)點，一旦遇到銀行信貸資金無法到位，容易引發(fā)區(qū)域信用風(fēng)險。這種情況下，城投公司被迫舉借高息過橋資金來還本付息。這進(jìn)一步加重了城投公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致城投公司陷入了惡性循環(huán)。 目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的城投公司亟需拿到長期限、低成本的資金進(jìn)行債務(wù)置換，壓降高息債務(wù)后平臺公司才能順利轉(zhuǎn)型，否則轉(zhuǎn)型之路無從談起。 4.化債政策落實得如何？是否有需要進(jìn)一步優(yōu)化的地方？ 化債背景下，傳統(tǒng)的城投公司新增債務(wù)較難，在經(jīng)營性現(xiàn)金流不足、對外借款無法收回的情況下，面臨巨大的償付本息壓力。我們所在省份雖然為非重點省份，但實際情況與重點省份相似。由于重點省份拿到了大量的特殊再融資債券資金，再加上銀行助力化債，因此實際情況反而比我們這些處在“強省份、弱區(qū)縣”的平臺公司日子好過。 建議國家出臺政策鼓勵商業(yè)銀行尤其是國有大行提高政治站位，積極助推地方城投用銀行資金置換非標(biāo)高息債務(wù)。監(jiān)管部門可以對該專項貸款給予特殊且適當(dāng)寬松的考核政策，把城投公司融資成本、非標(biāo)占比降下來，給城投留出時間、空間來調(diào)整經(jīng)營方向，同時通過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入、收并購等措施，加快城投轉(zhuǎn)型步伐。
（三）華東某地市級城投公司 1.有哪些化債的經(jīng)驗？ 在化解債務(wù)風(fēng)險方面，我們把保流動性作為底線，這是目前階段的主要目標(biāo)。因為平臺公司交叉持股以及相互擔(dān)保問題比較突出，如果有一家發(fā)生了兌付問題，可能會引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致整個市級層面出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險，所以堅決防范流動性風(fēng)險是我們的底線。在此基礎(chǔ)上，首先要確保資金儲備更加充足，提高融資工作的韌性和彈性，保證每年、每月應(yīng)償還金額能夠平穩(wěn)兌付，保證公司能夠順利地存續(xù)下來，不出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險。同時，我們不斷地優(yōu)化自身融資產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大與銀行的合作，把債券融資產(chǎn)品控制在合理的范圍內(nèi)，并且保證短期融資和長期融資的結(jié)構(gòu)合理。 在化債層面做的工作主要是化解存量和遏制增量。一是增量層面，在2018 年之后我們嚴(yán)禁通過公益項目進(jìn)行融資，把這個原則作為底線來執(zhí)行。二是存量層面，通過處置存量資產(chǎn)以獲得發(fā)展資金，然后爭取財政支持，保證化債任務(wù)能夠順利完成。 2.對城投轉(zhuǎn)型有什么看法？ 化解債務(wù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該是同步進(jìn)行的事情，因為平臺公司轉(zhuǎn)型是一個比較長遠(yuǎn)而且艱巨的任務(wù)，在這個過程中首先要保證流動性來維持公司的正常運轉(zhuǎn)，然后是以時間換空間，在發(fā)展中解決債務(wù)問題。 但是從實操層面來說，國家對平臺公司的融資政策日益收緊，比如15號文對涉及隱性債務(wù)平臺的融資實施了很多限制。對于我們這些平臺公司來說，前期承擔(dān)了大量的公益性項目，隱性債務(wù)清零這個目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。在公司轉(zhuǎn)型發(fā)展中要解決債務(wù)問題，我們覺得還是要有激勵措施，或者政策傾斜。比如中國銀行間市場交易商協(xié)會（簡稱“協(xié)會”）對我們市的產(chǎn)品仍然采取最嚴(yán)格的要求，嚴(yán)控協(xié)會產(chǎn)品規(guī)模；相對而言，滬深交易所對部分主體有所放寬，適當(dāng)允許部分地區(qū)城投新增債券融資，但總體上城投債體量增長放緩；銀行貸款方面，城投公司不能新增流貸（補充流動性貸款），項目貸款在資金使用上面有明確的規(guī)定，只能用于項目，這能解決我們企業(yè)未來發(fā)展的問題，但是不能償還存量債務(wù)，沒有辦法解決存量的問題。信托和租賃融資成本較高，也不符合我們本地區(qū)發(fā)展的要求，我們很難取得匹配的資金。因此，對存在隱性債務(wù)的主體而言，在融資渠道受限的前提下，既要保證流動性的安全，又要降低融資成本，各方面的壓力比較大。 3.對于城投轉(zhuǎn)型，您有哪些建議？ 我們建議：一是放寬銀行間交易商協(xié)會和滬深交易所債券募集資金的用途，增加可用于償還有息負(fù)債的資金比重。二是簡化隱性債務(wù)二次置換確認(rèn)流程，若這個城投公司在一攬子化債政策出來之前已經(jīng)進(jìn)行過一輪置換，只要是城投公司的債務(wù)確實屬于隱性債務(wù)，則對于城投剩余的隱性債務(wù)即可進(jìn)行二輪置換，再次拉長城投公司債務(wù)期限，并降低城投公司的融資成本，這可能是支持平臺公司存續(xù)下去的好方法。
?。ㄋ模┤A東某地市級城投公司 1.怎么看待城投轉(zhuǎn)型？城投轉(zhuǎn)型是否是偽命題？ 城投轉(zhuǎn)型不是偽命題，前提是解決歷史包袱，關(guān)鍵是看怎么轉(zhuǎn)。城投平臺的產(chǎn)生是地方政府推動的，背負(fù)著大量隱性債務(wù)。在還清債務(wù)之前，轉(zhuǎn)型幾乎是不可能的事。以某市某區(qū)為例，幾大平臺合計負(fù)債超過500億元，其中還不包括拖欠的工程款，這些負(fù)債按7%成本來算，一年就要支付超過35億元以上的利息。地方政府是無力償還利息的，只能通過借新還舊來償還，最終只能導(dǎo)致利息越來越大。因此，城投轉(zhuǎn)型的前提是解決包袱。 轉(zhuǎn)型不是偽命題，但要想好怎么轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在城投承擔(dān)的任務(wù)比較多，包袱比較沉重，轉(zhuǎn)型需要資源支持。城投轉(zhuǎn)型要求資源支持和專業(yè)人才，城投的高層主要來自體制內(nèi)，參與市場競爭的能力普遍較弱。雖然招聘了一部分職業(yè)經(jīng)理人，現(xiàn)在城投還是行政化管理，城投集團(tuán)董事長是市委任命和管理，副總是市委組織部任命，中層干部選拔要報國資委、組織部，市場化程度不夠。 2.城投公司目前面臨哪些困難？ 城投轉(zhuǎn)型中最大的問題是收入來源。城投本身背負(fù)著大量債務(wù)，在這種情況下是難以參與市場競爭的。目前地方政府的化債首先是確保公開發(fā)行的債券不能違約，其他債務(wù)適當(dāng)延后。另外目前名單內(nèi)企業(yè)嚴(yán)控新增債務(wù)，但沒有明確還款來源。平臺公司從市場拿不到錢，而財政支持如果不及時，債務(wù)風(fēng)險可能比確定名單之前更高。 化債政策是好的，但是也要看到在化債的背景下部分地方政府的投資出現(xiàn)了停滯乃至下降。不少區(qū)縣財政目前面臨的是“吃飯財政”，投資主要靠城投平臺，但是城投平臺從市場拿不到錢，帶來的就是區(qū)縣級項目停滯，大批相關(guān)從業(yè)人員收入下降，要注意可能引發(fā)的社會風(fēng)險。 3.您有什么好的建議？ 一是停息掛賬，先緩解付息壓力；再由政策性銀行接手，逐年解決，五年左右就可能全部解決。 二是2015年地方債務(wù)置換之后，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為有國家兜底，大膽借錢給城投公司，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模膨脹很快。要解決地方政府債務(wù)問題，就要取締平臺融資功能，否則債務(wù)化解之后還會死灰復(fù)燃。2015年是很好的債務(wù)化解機(jī)會，但置換之后沒有管控，城投公司債務(wù)規(guī)模增加更快。 三是當(dāng)?shù)卣枰腺Y源，如水氣電。城投公司應(yīng)當(dāng)是市場化主體，沒有收益的業(yè)務(wù)不要強加給城投。區(qū)縣沒有那么多資源，不應(yīng)該有那么多平臺，可以成立市級平臺公司，接手這些資源。 四是希望上級出政策前能征求基層意見，否則即使出臺也難以落地，落地效果不佳，還可能增加地方隱性債務(wù)。上級領(lǐng)導(dǎo)可以到地方掛職半年左右，摸清基本情況。
?。ㄎ澹┤A中某地市級城投公司 1.如何看待城投轉(zhuǎn)型？ 城投在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化增速放緩，城投公司面臨著債務(wù)負(fù)擔(dān)重、資金缺口大以及造血能力不足等問題，因此城投公司轉(zhuǎn)型已成為必然選擇。 2.城投轉(zhuǎn)型中有哪些困難？ 城投轉(zhuǎn)型過程中存在債務(wù)負(fù)擔(dān)重、資金缺口大、盈利能力不足，以及市場化運營經(jīng)驗不足等諸多困難。 資本市場新增債券融資難度較大，城投在運營的過程中對資金需求較大，因此有較大的融資需求。在一攬子化債背景下，城投需要新增經(jīng)營性業(yè)務(wù)帶來經(jīng)營性現(xiàn)金流，來維持城投的日常運營及發(fā)展需求。 3.希望中央和地方政府給予什么支持？有哪些政策建議？ 希望地方政府提供三方面支持：一是優(yōu)化資源配置，可以統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的資源和產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行合理配置，為城投公司提供必要的資產(chǎn)和資源，幫助其在轉(zhuǎn)型過程中減輕負(fù)擔(dān)。二是建立風(fēng)險防控機(jī)制，地方政府應(yīng)建立健全的風(fēng)險防控機(jī)制，確保城投平臺公司在轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險可控。三是建立市場化的運營管理機(jī)制，引入社會資本，提升其市場化運作水平。 希望中央政府加強對城投平臺公司轉(zhuǎn)型的監(jiān)管和指導(dǎo)，確保轉(zhuǎn)型過程的規(guī)范性和有效性。化債政策是好的，對地方政府投資項目嚴(yán)格控制也是好的，但是我們也看到這在一定程度上限制了地方政府的投資能力和積極性，影響了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。具體來說，12個重點省份被要求嚴(yán)控新增及規(guī)范在建政府投資項目，出發(fā)點是好的，但是有些地市和區(qū)縣的債務(wù)風(fēng)險水平是低的，新增投資風(fēng)險也較小，由于以省份為單位嚴(yán)控投資，短期內(nèi)可能對這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。 為了支持城投公司度過當(dāng)前困難，可以考慮出臺更加務(wù)實的政策。首先，應(yīng)當(dāng)適度調(diào)整對政府投資項目的管理策略，既要防止債務(wù)風(fēng)險的增加，也要考慮到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生的需要。其次，可以通過發(fā)行特殊再融資債券等方式，為地方政府提供更多的資金支持，幫助其緩解還本付息的壓力。此外，還可以考慮優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域投資的支持力度，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和社會的全面發(fā)展。 總之，化債政策雖然在短期內(nèi)對一些地區(qū)產(chǎn)生了陣痛，但通過適時調(diào)整和優(yōu)化政策措施，仍然可以在保障債務(wù)風(fēng)險可控的同時，支持地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
?。┤A南某區(qū)縣級城投公司 1.如何看待城投轉(zhuǎn)型？是否為偽命題？ 城投轉(zhuǎn)型是一種趨勢，不能說是偽命題，但要看自己企業(yè)的情況。對于新組建的城投企業(yè)，我覺得債務(wù)規(guī)模沒有那么大、壓力沒那么重，相對會更從容些。對于成立時間久的城投來說，債務(wù)壓力非常大，機(jī)構(gòu)調(diào)整難度非常大，轉(zhuǎn)型的難度應(yīng)該會非常大。需要考慮原來的債務(wù)怎么辦、利息如何承擔(dān)等問題。轉(zhuǎn)型需要時間，需要資金，需要投入，需要承擔(dān)轉(zhuǎn)型風(fēng)險。 2.城投轉(zhuǎn)型需要哪些支持？ 需要以下支持：一是政府資產(chǎn)的持續(xù)注入；二是給企業(yè)劃進(jìn)來具備盈利性的項目或者提供政府補助；三是支持做好轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，如資源引導(dǎo)、戰(zhàn)略投資者引導(dǎo)、技術(shù)和資金引導(dǎo)、非傳統(tǒng)項目引導(dǎo)；四是政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級的時候，要以我們?yōu)檫\作主體。如果有一些平臺有資金實力，可以參與股權(quán)投資、特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營；五是任何企業(yè)要轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要還是靠人才，要有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的膽量和觸角以及響應(yīng)的速度。
?。ㄆ撸┤A南某地市級城投公司 1.目前發(fā)展中遇到的最棘手問題是什么？ 我們現(xiàn)在最怕的是干得再好都比不上一篇自媒體小作文對我們的抹黑。我們在各種場合都說不會違約、會兌付，談好了投資者，這筆債正常應(yīng)該就可以發(fā)出去了。但因為某些自媒體的抹黑，突然十幾億債就發(fā)不出去了。這個時候我們就陷入很被動的局面，最后我們?yōu)榱吮ＷC現(xiàn)金流不斷裂不得不去借很多高成本的非標(biāo)。總體來看，目前債務(wù)問題靠經(jīng)營現(xiàn)金流本身短期難以解決，更多靠續(xù)貸，我們現(xiàn)在比較擔(dān)心到期后貸款的接續(xù)問題。 2.如何看待城投轉(zhuǎn)型？ 城投轉(zhuǎn)型不是偽命題，我覺得是可以轉(zhuǎn)，就是怎么轉(zhuǎn)的問題。在轉(zhuǎn)型之前一定要先把歷史的問題解決好，現(xiàn)在公益性和非公益性債務(wù)交織在一塊，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難度大，應(yīng)當(dāng)要先把歷史債務(wù)問題以及公益性業(yè)務(wù)剝離。
（八）西南某區(qū)縣級城投公司 1.如何看待城投轉(zhuǎn)型？是否是偽命題？ 我覺得城投轉(zhuǎn)型是個偽命題，市場化轉(zhuǎn)型無非就是特許經(jīng)營權(quán)的問題。如果脫離特許經(jīng)營權(quán)，像我們這種縣區(qū)級的公司，大的項目玩不動，小的項目不能玩。小的項目會與民爭利，大的項目要舉債發(fā)展，融資成本本身就已經(jīng)很高了，融來的資金主要是為了借新還舊，剩余的用于發(fā)展的有效融資不多。同時想要做點有想法有收益的項目，還要報國資委批。雖然也有很多轉(zhuǎn)型成功的平臺，那些都是有很強的營商環(huán)境優(yōu)勢和先天的地理優(yōu)勢。我們這邊的平臺大多是在靠特許經(jīng)營權(quán)和政府支持運作，比如劃分優(yōu)質(zhì)景區(qū)資產(chǎn)、火山溫泉、鐵路運輸專線等，所以小地方的平臺公司，很難真正地實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。無論是從產(chǎn)業(yè)布局還是人才儲備上來看，都很難走在創(chuàng)業(yè)的前列，自主權(quán)不夠。 2.目前遇到的困難 現(xiàn)在是銀行開始找我們辦貸款，迫切地想貸款給平臺，但是要求資料過關(guān)、卡得很嚴(yán)。
?。ň牛┪鞅蹦硡^(qū)縣級城投公司 1.城投公司在化債背景下遇到哪些困難？ 一是來自政府的壓力，新增債務(wù)要追責(zé)，還有考核壓力?？偟膩碚f，就是債務(wù)像雪球一樣越滾越大，導(dǎo)致利息規(guī)模也越來越大，但通過新增債務(wù)來償還利息，又會被追責(zé)。 二是短期流動性風(fēng)險，雖然從長期來看，地方政府債務(wù)問題能夠解決，但是短期流動性風(fēng)險確實存在。 三是債務(wù)化解需要地方政府發(fā)揮作用，城投公司修路產(chǎn)生的債務(wù)，不是城投公司經(jīng)營性債務(wù)，也不是自己能解決的問題，關(guān)鍵在于地方政府治理。 2.如何看待城投公司轉(zhuǎn)型？是否是偽命題？ 城投公司的轉(zhuǎn)型是個偽命題，難以轉(zhuǎn)型成功。城投公司即使有十個億去做經(jīng)營性項目都有可能虧掉，更不用說現(xiàn)在負(fù)債幾千億。讓它去轉(zhuǎn)型把這幾千億的坑填平，是很難的。 3.對于城投轉(zhuǎn)型，您有哪些看法？ 在摸底的基礎(chǔ)上，要剝離這個經(jīng)營性的資產(chǎn)，而不是讓城投平臺轉(zhuǎn)型去搞經(jīng)營。剝離經(jīng)營性的資產(chǎn)后，平臺專門做回平臺，政府就認(rèn)可它就是個平臺，而不是讓它去搞市場化經(jīng)營?，F(xiàn)在由于城投公司既有政府性債務(wù)、又有經(jīng)營性債務(wù)，最后城投公司說都是地方政府讓我干的，即使是經(jīng)營出現(xiàn)虧損，也是被地方政府拖垮的，地方政府最后還是要管。所以首先應(yīng)該剝離經(jīng)營性資產(chǎn)，平臺回歸平臺、市場歸市場。最后利用雙指標(biāo)管控，一個是債務(wù)總規(guī)模，一個是債務(wù)率，保證城投平臺能夠還得起利息，那么這個債務(wù)就是可持續(xù)的。 具體而言，確保地方債務(wù)可持續(xù)，要做到以下五點： 一是平臺債務(wù)和地方政府顯性債務(wù)要一起管理。對平臺債務(wù)摸底后納入政府債務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，之后新增債務(wù)要有稅收支持、要在債務(wù)限額內(nèi)。 二是新增轉(zhuǎn)移支付向市縣傾斜。實際上這個很難，家長有家長的難處、兒子有兒子的難處，各有各的難，是否可以考慮在財稅體制改革中新增地方政府的稅源和稅收，增強地方政府的償債能力。 三是鼓勵社會資本能夠承擔(dān)部分半公益性項目建設(shè)，比如文化場館、大劇院建設(shè)等。在社會資本投資建設(shè)這種帶有半公益性質(zhì)的項目后，是否可以給予部分稅收優(yōu)惠，以此鼓勵社會資本投向半公益項目。 四是避免國有大行、股份制銀行的抽貸問題。 五是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部要認(rèn)可城投公司就是一個平臺，在風(fēng)險評估時融資平臺貸款和地方政府債券一樣。比如說地方政府債券的風(fēng)險權(quán)重是20%，融資平臺的銀行貸款風(fēng)險權(quán)重是100%，能不能降到20%。這樣可以將融資平臺的舉債成本降到和地方政府債一樣，2%-3%的成本，雪球就不會越滾越大。 |
